Financiering

De treasuryfunctie gaat over het geldbeheer van de gemeente. De gemeente moet altijd genoeg geld hebben om haar verplichtingen op tijd te betalen, zoals uitkeringen, subsidies, salarissen en facturen. Als er tijdelijk extra geld nodig is, kan de gemeente kortlopende leningen afsluiten. Deze kortlopende leningen moeten binnen een jaar worden terugbetaald. Voor investeringen in de stad kan de gemeente langlopende leningen afsluiten. De langlopende leningen hebben meestal looptijden van 5 tot 25 jaar. Het financieringsbeleid zorgt ervoor dat de rente op de leningen zo laag mogelijk blijft en dat financiële risico’s worden beperkt. De treasuryfunctie omvat ook het verstrekken van leningen aan en het geven van garanties voor organisaties die voor de gemeente een publieke taak uitvoeren.

Beleid

Financiering

De Wet financiering decentrale overheden (Wet fido) bepaalt de regels voor het geldbeheer van gemeenten en andere overheden. Belangrijk is dat elke gemeente voorzichtig omgaat met publiek geld. Daarom moeten gemeenten letten op risico’s van renteontwikkelingen en zich houden aan regels zoals de kasgeldlimiet en de renterisiconorm. Ook schrijft de wet voor dat gemeenten alleen zaken mogen doen met betrouwbare partijen en gebruik maken van veilige financieringsinstrumenten.

Soms heeft de gemeente tijdelijk meer geld dan nodig op de bank. Als het boven een bepaalde grens komt, moet dit geld bij het ministerie van Financiën gestald worden. Dit heet 'verplicht schatkistbankieren'.

Artikel 212 van de Gemeentewet verplicht de gemeente de gemeentelijke regelgeving voor de financieringsfunctie vast te leggen. Dit heeft de gemeente gedaan in de Verordening financiën Rotterdam 2021. De regels zijn verder uitgewerkt in het Treasurystatuut Rotterdam 2021. 

De gemeente betaalt haar investeringen in eerste instantie met eigen geld, dat ze al gespaard heeft in reserves en voorzieningen. Dit wordt interne financiering genoemd. Als er extra geld nodig is, leent de gemeente geld van buitenaf. Door eigen geld te gebruiken in plaats van te lenen, bespaart de gemeente op rente. In plaats van rente te betalen, rekent de gemeente een fictieve rente over het gespaarde geld, de ‘bespaarde rente’. Deze rente wordt toegevoegd aan de speciale spaarpot voor investeringen, de bestemmingsreserve Rotterdamse Investeringsmotor (RIM). Dit zorgt voor het behoud van de koopkracht van deze reserve, zodat de gemeente in de toekomst nieuwe investeringen kan blijven doen.

De totale financieringskosten van de gemeente bestaan uit de rente over de leningen en de bespaarde rente over het eigen geld. De gemeente werkt met een omslagrentemethodiek. De financieringskosten worden van het programma Algemene Middelen doorgerekend aan de overige gemeentelijke programma’s. Dit gebeurt via de omslagrente, die wordt berekend op basis van de boekwaarde van de investeringen op de balans.

De percentages van de omslagrente en de bespaarde rente worden elk jaar vastgesteld volgens de regels van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). In 2026 blijven de percentages voor zowel de omslagrente als de bespaarde rente gelijk aan die van 2025, namelijk 2,5%. Daarnaast zijn er regels voor de rente op de Voorziening pensioenen bestuurders. Dit percentage is voor 2025 aangepast van 3,16% naar 2,325%.

In de Eerste herziening van de begroting in 2026 wordt gekeken of deze percentages aangepast moeten worden.

Leningverstrekking en garantieverlening

Gemeenten mogen volgens de Wet fido alleen leningen verstrekken en garanties geven als het gaat om een publieke taak. De gemeenteraad bepaalt of er sprake is van zo'n taak en of overheidssteun nodig is. Dit is het geval als een externe partij de financiering voor deze taak niet zelf kan regelen. De gemeenteraad kijkt of de te ondersteunen activiteiten belangrijk zijn voor de inwoners van de gemeente en of de gemeente de juiste partij is om te helpen. De gemeente is terughoudend en gebruikt het “nee, tenzij” principe. De regels voor het geven van leningen en garanties aan organisaties zijn vastgelegd in de Verordening leningverstrekking en garantieverlening Rotterdam 2014.

In sommige gevallen, zoals bij sportverenigingen, kan onder de Subsidieregeling investeringssubsidies breedtesport-, scouting- en speeltuinverenigingen 2024 naast een subsidie ook een lening worden verstrekt. Bij het verstrekken van leningen en garanties let de gemeente goed op de risico’s en probeert deze zoveel mogelijk te beperken.

Ontwikkeling financiering

De behoefte aan externe financieringsmiddelen zal de komende jaren stijgen. Dit komt doordat de gemeente veel investeert in de stad.

De onderstaande tabel laat zien hoe de waarde van de gemeentelijke langlopende bezittingen zich ontwikkelt. Dit gaat over de investeringen in immateriële, materiële en financiële vaste activa. Immateriële vaste activa zijn bijvoorbeeld bijdragen aan projecten van derden, zoals Hart van Zuid (zwembad en kunstenpand) en voorbereidingskosten voor projecten die nog niet gestart zijn. Materiële vaste activa zijn bijvoorbeeld de terreinen, gebouwen en voertuigen van de gemeente. Financiële vaste activa bestaan voornamelijk uit aandelen in deelnemingen van de gemeente en leningen die de gemeente aan anderen heeft verstrekt.

De bezittingen worden gefinancierd met zowel intern als extern geld. Interne financieringsmiddelen komen uit de gespaarde gelden in reserves en voorzieningen. Ook het werkkapitaal telt mee als intern financieringsmiddel. Het werkkapitaal in de onderstaande tabel wordt berekend als het verschil tussen de kortlopende bezittingen en de kortlopende schulden, zonder de bankrekeningen en de korte leningen. De kortlopende bezittingen zijn de voorraden (zoals grondexploitaties), debiteuren, vooruitbetaalde en nog te ontvangen bedragen. De kortlopende schulden bestaan uit de crediteuren, de vooruitontvangen en de nog te betalen bedragen. Omdat deze kortlopende schulden hoger zijn dan de kortlopende bezittingen, is het werkkapitaal een intern financieringsmiddel.

De bezittingen zullen de komende jaren met € 2 mld groeien. Er wordt veel geld geïnvesteerd in de stadsprojecten, verschillende huisvestingsplannen, het vervangen van rioleringen en de bouw van nieuwe onderwijsgebouwen. Meer informatie over de investeringen staat in de paragraaf Investeringen. Van de € 2 mld wordt € 0,2 mld opgevangen door meer interne financiering. Voor de rest wordt externe financiering aangetrokken.

Externe financieringsmiddelen

De ontwikkeling van de externe financieringsmiddelen is te zien in de onderstaande tabel. Externe financieringsmiddelen zijn vaste schulden en de kortlopende leningen. De vaste schuld bestaat uit de huidige langlopende leningen, de overige langlopende schuld en het financieringstekort.

De huidige langlopende leningen worden in de komende jaren geleidelijk afgelost. De overige langlopende schuld bestaat vooral uit de ontvangen afkoopsommen van erfpacht. De gemeente moet deze afkoopsommen als schuld op de balans zetten en elk jaar in het resultaat laten vrijvallen.

Het financieringstekort is het bedrag dat de gemeente extra moet lenen als de andere balansposten, zoals investeringen, reserves, voorzieningen en de overige externe financieringsmiddelen, zich volgens de begroting ontwikkelen. Dit financieringstekort zal de komende jaren oplopen tot € 1,9 mld.

De gemeente gebruikt totaalfinanciering. Dit betekent dat leningen worden aangetrokken of geld wordt gestald bij de schatkist op basis van de werkelijke totale geldbehoefte (het verschil tussen uitgaven en ontvangsten). Gezien de beschikbare kredietlijnen wordt uitgegaan van een gemiddeld volume van kortlopende geldleningen van € 300 mln.

Op basis van de ontwikkeling van het financieringstekort zal het totaal aan externe financieringsmiddelen tot eind 2029 oplopen tot € 2,9 mld. Dit is ook te zien in de ontwikkeling van de netto schuldquote, die de netto schuldpositie deelt door het totaal van de baten. De netto schuldquote stijgt, met een maximum van 66,9% in 2028. Dit blijft onder grens van 90% en valt binnen de categorie 'minst risicovol' van de toezichthoudende provincie Zuid-Holland.

De solvabiliteitsratio, die het eigen vermogen deelt door het balanstotaal, daalt. Deze ratio blijft echter boven de 39,8%. Dit is ruim boven de risicogrens van 20%, zoals de toezichthouder dat beschouwt. Voor meer informatie over de kengetallen, zie de paragraaf Financiële kengetallen.

Overzicht kasstromen

Het onderstaande overzicht laat de kasstromen zien. Dat zijn de ontvangsten en betalingen van de gemeente. Het resultaat hiervan is het financieringssaldo. Als het financieringssaldo negatief is, betekent dit dat er een financieringstekort is.

De kasstroom uit operationele activiteiten is het verschil tussen de inkomsten en uitgaven, waarbij rekening wordt gehouden met de afschrijvingen en veranderingen in voorzieningen. Deze worden erbij opgeteld, omdat ze geen daadwerkelijke uitgaven zijn (afschrijvingen en toevoegingen aan voorzieningen) of niet in de inkomsten en uitgaven worden meegenomen (onttrekkingen uit voorzieningen). Ook de veranderingen in het werkkapitaal worden meegeteld. Dit zijn bijvoorbeeld ontvangsten die al eerder zijn ontvangen van de overheid, maar pas later worden uitgegeven door de gemeente. Dit heeft een negatief effect op de kasstromen. Als er meer bouwgrond wordt verkocht dan aangekocht, heeft dit een positief effect op de kasstromen. Dit zijn de belangrijkste redenen voor veranderingen in het werkkapitaal.

De grootste invloed op de kasstromen komt van de investeringen. Nieuwe investeringen kosten geld, terwijl de verkoop van bestaande investeringen geld oplevert. Over het algemeen hebben investeringen een negatief effect op de kasstromen.

De kasstroom uit financieringsactiviteiten heeft te maken met de leningen die de gemeente heeft afgesloten. In 2025 zijn de ontvangsten uit kortlopende leningen en langlopende leningen groter dan de betalingen voor het aflossen van bestaande leningen. In de jaren daarna zorgen de aflossingen van leningen voor een negatieve kasstroom.

In de meeste jaren is de kasstroom negatief, behalve in het laatste jaar. Dit betekent dat er in die jaren een financieringstekort is. De gemeente zal dan nieuwe langlopende leningen moeten afsluiten. Uit ervaring blijkt dat sommige geplande investeringen trager verlopen dan verwacht, vooral door de huidige marktomstandigheden. Dit wordt planningsoptimisme genoemd. Het gevolg is dat de werkelijke geldbehoefte vaak lager is dan het begrote financieringstekort. Volgens de Wet Fido mag er pas worden geleend wanneer het geld echt nodig is. Ook moet de looptijd van de leningen passen bij hoe lang de geldbehoefte duurt. Alleen als de geldbehoefte langdurig is, worden langlopende leningen afgesloten.

Rente

De Europese Centrale Bank (ECB) heeft in 2025 de beleidsrente verder verlaagd. In drie stappen is de rente dit jaar verlaagd van 3,0% naar 2,0%. Als de inflatieverwachting onder het streefpercentage van 2% komt, kunnen er nog meer renteverlagingen volgen. Door geopolitieke en economische ontwikkelingen blijft er echter veel onzekerheid over de rente. Hierdoor is de lange rente in 2025 gestegen, ondanks de verlagingen door de ECB. In de meerjarenbegroting wordt uitgegaan van een korte rente van 2,0%. Voor het financieringstekort wordt een lange rente van 3,5% aangenomen.

Renteresultaat

Het onderstaande renteschema geeft inzicht in de rentelasten en -baten, het renteresultaat en de toerekening aan de gemeentelijke programma's. In de begroting is rekening gehouden met het planningsoptimisme door een correctie toe te passen op zowel de externe rentelasten als de toegerekende omslagrente.

Door de stijgende financieringsbehoefte in de komende jaren nemen de rentelasten toe. De externe rente bedraagt € 35,7 mln in 2025 en loopt op tot € 73,5 mln in 2029. Dit is het saldo van de rentelasten over de externe financieringsmiddelen en rentebaten over de verstrekte geldleningen. De interne rente bestaat uit de bespaarde rente over de interne financieringsmiddelen die wordt toegevoegd aan de RIM en de rentetoevoeging aan de pensioenvoorziening. De totale financieringskosten zijn in 2025 € 102,4 mln en lopen op naar € 143,5 mln in 2029.

Deze financieringskosten zijn in de begroting verwerkt. Bij het gehanteerde omslagrentepercentage van 2,5% kunnen deze kosten niet volledig doorberekend worden aan de gemeentelijke programma's. Dit resulteert in negatieve renteresultaten van -€ 2,3 mln in 2025, oplopend tot -€ 13,2 mln in 2029. Deze resultaten blijven binnen de marges die door het BBV zijn toegestaan. Bij de Eerste herziening van de begroting in 2026 wordt bekeken of een structurele verhoging van het omslagrentepercentage nodig is voor de begroting van 2027.

Wettelijke normen

In de Wet Fido staan drie belangrijke regels waar de gemeente aan moet voldoen. Ten eerste moeten banksaldi boven een bepaald bedrag worden gestald in de schatkist bij het Rijk. Ten tweede mag bij het aantrekken van kortlopende leningen (leningen met een looptijd van maximaal één jaar) het gemiddelde saldo aan kortlopende financieringsmiddelen de kasgeldlimiet niet langdurig overschrijden. Ten derde mag het totaal van de rente en aflossingen op bestaande lange leningen (leningen met een looptijd van één jaar of langer) niet hoger zijn dan de renterisiconorm.

Drempel schatkistbankieren
De gemeente mag een klein positief saldo op de bankrekeningen hebben, maar dit saldo mag niet te hoog zijn. Gemiddeld per kwartaal mag het banksaldo niet boven een bepaald bedrag uitkomen. Dit bedrag hangt af van de grootte van de begroting: 2% van de eerste € 500 miljoen en 0,2% van het meerdere daarboven. In 2025 is dit drempelbedrag € 18,9 miljoen, en in 2026 is het € 19,2 miljoen. Als het saldo boven deze drempel komt, moet het geld naar de schatkist van het Rijk.

Kasgeldlimiet

De gemeente mag haar activiteiten niet onbeperkt met kort geld financieren. Daarom is er in de Wet Fido de kasgeldlimiet opgenomen, die een maximum stelt aan de netto kortlopende schuld. Deze limiet is 8,5% van de begroting van 2026. De getoonde bedragen in de tabel zijn jaargemiddelden. Er wordt rekening gehouden met beschikbare kredietlijnen en tijdelijke pieken in de behoefte aan kort geld. Daarom wordt er voorzichtig een marge aangehouden onder de kasgeldlimiet en wordt er gestuurd op een gemiddelde netto kortlopende schuld van € 300 miljoen. De kasgeldlimiet mag niet langer dan drie kwartalen achter elkaar worden overschreden. Als er een risico is dat de limiet structureel wordt overschreden, zal de gemeente nieuwe langlopende leningen moeten aantrekken om dit te voorkomen.

Renterisiconorm

Bij het beheren van de langlopende schulden moet de gemeente rekening houden met de renterisiconorm. Deze norm is bedoeld om het risico van hoge rente in de toekomst te beperken door de aflossingen en renteherzieningen goed over de jaren te verdelen. Het is belangrijk te voorkomen dat er in één jaar te veel aflossingen en renteherzieningen op langlopende leningen plaatsvinden. Het renterisicobedrag wordt volgens de Wet Fido berekend door de renteherzieningen en aflossingen bij elkaar op te tellen. Dit bedrag mag niet hoger zijn dan 20% van de begroting. De renterisiconorm van 2026 wordt volgens de wet ook gebruikt als basis voor de toetsing van het renterisicobedrag in de volgende jaren.

Het renterisicobedrag ligt in de meerjarenbegroting ruim onder de renterisiconorm. Nieuwe langlopende leningen worden zo gestructureerd dat de renterisiconorm in de toekomst niet wordt overschreden.

Renterisicobeheer

Bij het afsluiten van nieuwe leningen loopt de gemeente een renterisico. Dit betekent dat als de rente stijgt, de rentelasten hoger zullen worden. Dit risico bestaat ook wanneer de rente van een lopende lening opnieuw wordt vastgesteld. Om dit risico te beheersen, maakt de gemeente op beperkte schaal gebruik van renteswaps.

Renteswaps zijn financiële producten waarmee de gemeente de lange rente kan vastleggen. In 2009 en 2010 heeft de gemeente renteswaps afgesloten om toekomstige renterisico’s te beperken. Hiermee werden de renterisico’s van € 185 miljoen aan leningen afgedekt. Om het risico van verlies bij de renteswaps te verkleinen, zijn deze alleen afgesloten bij de BNG Bank, die de hoogst mogelijke kredietwaardigheid (AAA-rating) heeft. De gemeente hoeft geen onderpand te leveren voor deze swaps. Als de rente daalt, heeft de gemeente geen verplichting om geld te storten.

Renterisico

Bij het berekenen van het renterisico wordt zowel gekeken naar de korte als de lange schulden van de gemeente. Hierbij wordt naast de herfinanciering ook rekening gehouden met een eventuele uitbreiding van de financieringsbehoefte. Dit levert het bedrag op dat blootstaat aan het risico van rentestijgingen.

Bij het berekenen van de benodigde weerstandscapaciteit wordt ervan uitgegaan dat de gemeente in staat moet zijn om een structurele rentestijging van 2% ten opzichte van de verwachtingen op te vangen. Voor meer informatie over het gemeentelijke beleid rond risicobeheersing, zie de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing.

Leningverstrekking

De bestaande portefeuille met verstrekte geldleningen heeft voor het grootste deel een aflopend karakter. Tot 1994 verstrekte de gemeente leningen aan woningbouwcorporaties. In dat jaar is de gemeente een overeenkomst aangegaan met het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). Hierdoor worden de leningen aan woningbouwcorporaties vanaf dat moment gewaarborgd door het WSW. Sindsdien trekken woningbouwcorporaties hun leningen zelf aan op de kapitaalmarkt en niet meer bij de gemeente. De komende jaren zal het aantal leningen aan woningcorporaties verder afnemen.

Daarnaast was de gemeente voorheen ook de financier van RET Infrastructuur BV en RET Railgebonden Voertuigen BV. In 2016 is besloten dat de Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH) deze rol overneemt van de gemeente. Een klein aantal leningen bleef echter achter bij de gemeente. Deze leningen lopen tot 2026 en zullen door de RET opnieuw gefinancierd worden bij de MRDH.

De overige financiële activa bestaan uit leningen aan sportverenigingen en leningen voor de economische ontwikkeling. Ook leningen via de Kredietbank Rotterdam, het Nationaal Restauratiefonds (NRF) en het Stimuleringsfonds Volkshuisvesting Nederlandse Gemeenten (SVN) vallen onder deze categorie.

Garantieverlening

Bij het verlenen van gemeentelijke garanties wordt een onderscheid gemaakt tussen drie soorten garanties: de achtervangpositie bij waarborgfondsen, garanties voor particulieren en garanties voor rechtspersonen.

Achtervang waarborgfondsen
De gemeente fungeert als achtervanger voor twee verschillende waarborgfondsen: de Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW) en de Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). Als achtervanger is de gemeente verplicht om renteloze leningen te verstrekken aan deze fondsen als zij in financiële problemen komen en hun vermogen te laag is.

• Achtervang WEW:
  Het WEW biedt via de Nationale Hypotheek Garantie (NHG) zekerheid aan geldverstrekkers voor het geval een huiseigenaar zijn hypotheek niet kan betalen. Als een woning gedwongen verkocht moet worden, kan de geldverstrekker het WEW aanspreken voor de restschuld. De gemeente is alleen achtervanger voor hypotheken die vóór 1 januari 2011 zijn afgesloten. Voor latere hypotheken is het Rijk volledig verantwoordelijk. Hierdoor neemt de achtervangpositie van de gemeente bij WEW elk jaar verder af.
• Achtervang WSW:
  Het WSW heeft als doel woningcorporaties te helpen toegang te krijgen tot de kapitaalmarkt door zekerheid te bieden aan geldverstrekkers over rente- en aflossingsverplichtingen van leningen. Als het WSW in financiële problemen komt, kan het beroep doen op de gemeente en het Rijk voor hulp. In 2018 is het WSW een programma gestart om de borgstellingen te versterken, wat heeft geleid tot verbeterde afspraken met gemeenten. Sinds 2021 zijn er nieuwe afspraken, waaronder de invoering van een obligolening die het WSW direct kan opvragen bij woningcorporaties.

Het risico voor de gemeente wordt weergegeven in de vorm van het totaal van de borgstellingen die de waarborgfondsen hebben afgegeven voor leningen op Rotterdams grondgebied. Dit is niet het daadwerkelijke risicobedrag voor de gemeente, maar het bedrag dat wordt gebruikt om te berekenen hoe het risico verdeeld wordt bij een mogelijke aanspraak op de achtervangers. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is gevraagd een systematiek voor verslaglegging te ontwikkelen.

Garanties voor particulieren

De garanties in de volkshuisvesting voor particulieren hadden vooral te maken met een regeling die tot 1995 van kracht was. Volgens deze regeling gaf de gemeente garanties voor hypothecaire leningen van particulieren. Als er verliezen waren door deze regeling, betaalde het Rijk 50% van het verlies. Deze regeling werd stopgezet toen de Nationale Hypotheek Garantie (NHG) in 1995 werd ingevoerd. Daarnaast heeft de gemeente ook garanties verleend voor leningen die zijn verstrekt door het Nationaal Restauratiefonds (NRF).

Garanties voor rechtspersonen

Kredietrisicobeheer

Bij het verstrekken van leningen en het verlenen van garanties loopt de gemeente het risico dat de partijen waaraan leningen zijn verstrekt of garanties zijn gegeven, niet aan hun financiële verplichtingen kunnen voldoen. Om dit risico te beperken, neemt de gemeente verschillende maatregelen en voert zij een actief kredietrisicobeheer. De gemeente berekent het risico op wanbetaling van de geldnemers. Dit wordt het kredietrisico genoemd.

In 2012 is de kredietrisicoreserve ingesteld om deze risico’s te dekken. Bij het verstrekken van een lening of het geven van een garantie moet er een eenmalige bijdrage worden gestort om dit risico af te dekken. Daarnaast betaalt de geldnemer een renteopslag of een garantiepremie, die wordt gebruikt om de kredietrisicoreserve verder aan te vullen. In de onderstaande tabel staan de bedragen per eind 2025 die betrekking hebben op de uitstaande bedragen en de omvang van het kredietrisico.

Op dit moment is er nog geen geschikte methode om het kredietrisico van de achtervangposities in het Waarborgfonds Eigen Woning en het Waarborgfonds Sociale Woningbouw te berekenen. Daarom wordt dit risico nog niet meegenomen in de berekeningen (PM). De VNG zal met een advies komen over de berekening van dit kredietrisico.

Voor de garanties in de volkshuisvesting voor particulieren baseert de gemeente zich bij het berekenen van het kredietrisico op de richtlijnen van banken. Met behulp van een kredietrisicomodel zijn de bedragen berekend die minimaal nodig zijn om de risico’s van leningverstrekking en garantieverlening voor rechtspersonen op te vangen. De kredietrisicoreserve is voorlopig voldoende om het berekende kredietrisico te dekken. Pas als er ook meer duidelijkheid is over de risico’s van de achtervang in de waarborgfondsen, kan worden bepaald of de kredietrisicoreserve voldoende is.