Grondbeleid

Beleid

Rotterdam werkt aan een aantrekkelijke woonstad met een sterke economie, zoals vastgelegd in de Omgevingsvisie Rotterdam, en zoals verwoord in het coalitieakkoord ‘Eén Stad’. De uitwerking van fijn wonen en leven in een wereldstad richt zich erop dat mensen in allerlei levensfasen en met verschillende inkomens en woonwensen fijn kunnen wonen, werken en verblijven in Rotterdam. Vandaag, morgen en overmorgen.

De ambities voor de toekomst zijn aangescherpt in de Omgevingsvisie Rotterdam: “De Veranderstad, werken aan een wereldstad voor iedereen”. Daarin staat dat Rotterdam kiest voor goede groei. Groei die bijdraagt aan het welzijn van de inwoners, aan een duurzame samenleving en aan economische vooruitgang. Om richting te bepalen bij goede groei wordt gebruik gemaakt van het kompas met de perspectieven: compact, gezond, inclusief, duurzaam en productief. En om goede groei te concretiseren, worden in deze omgevingsvisie vijf hoofdkeuzes gemaakt. Belangrijke hoofdkeuzen voor het grondbeleid zijn daarbij: Verstedelijken & verbinden, Prettig leven in de delta en Schouders onder de energie- en grondstoffentransitie.

Bouwen en ontwikkelen in Rotterdam moet voor nu en voor de lange termijn. Het verlichten van de druk op de woningmarkt blijft daarbij de belangrijkste opgave, met name voor middeninkomens, studenten en ouderen.

De komende jaren wordt ingezet op het jaarlijks starten met de bouw van 3.500 tot 4.000 woningen, zowel vanuit een actieve als een faciliterende rol.

Het thema betaalbaarheid is nadrukkelijk een belangrijk aandachtspunt in deze bouwopgave. Zo zet het college zich met het Doorbouwakkoord maximaal in op de realisatie van betaalbare woningen conform de collegedoelstelling. Daarnaast spelen duurzaamheid en energiezuinig een grote rol. Dit te realiseren, vraagt om flinke keuzes, maatregelen en investeringen.

De gemeente zet zich in om nieuw investerend en organiserend vermogen voor Rotterdam aan te trekken. Zodoende wil de gemeente innovatieve initiatieven stimuleren en optimaal ruimte bieden.

Externe ontwikkelingen

BBV-aspecten

In december 2023 heeft de commissie BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) een nieuwe notitie "Grondbeleid in begroting en jaarstukken" gepubliceerd. Alle wijzigingen in deze notitie die te maken hebben met de Omgevingswet treden in werking gelijktijdig met de inwerkingtreding van de Omgevingswet (1-1-2024). Alle overige wijzigingen treden in werking met ingang van begrotingsjaar 2025. De gemeente zorgt ervoor dat continu wordt voldaan aan de regels van de BBV.

Ontwikkelingen woningbouw

Na snelle veranderingen op de woningmarkt door gestegen energiekosten, hoge inflatie en in navolging daarvan stijgende kapitaal- en hypotheekrentes, zijn de ontwikkelingen in 2024 relatief rustig. In de eerste helft van 2024 was de hypotheekrente vrij stabiel en golfde met kleine schokjes op en neer, waarbij de scherpste rentes onder de 4 procent bleven.

In navolging van de hoge inflatie is sprake van sterke loonstijgingen in Nederland. Met de stabiele rentes, nog altijd krappe woningmarkt, het gestegen consumentenvertrouwen en de overwaarde van doorstromers zorgen de ruimere financieringsmogelijkheden landelijk voor sterk stijgende woningprijzen in de bestaande voorraad.

De nieuwbouwmarkt is landelijk in herstel, mede door de oplopende schaarste en stijgende prijzen in de bestaande voorraad. In 2024 is een positieve ontwikkeling te zien; er zijn meer nieuwbouwwoningen in verkoop en de golf van intrekkingen van projecten lijkt voorbij. Deze ontwikkeling is met name buiten de vier grote steden. In de G4-gemeenten is na de dip van begin 2023 sprake van een licht herstel, maar de verkoopcijfers blijven ver onder het niveau van de piek in 2021.

In tegenstelling tot de landelijke prijsstijging in de bestaande woningvoorraad en ondanks de toenemende verkoopdynamiek, blijven de prijzen van nieuwbouw in Rotterdam al ruim anderhalf jaar stabiel. Dit is het gevolg van de politieke focus op betaalbare nieuwbouw en terughoudendheid in prijsstellingen door de dip in 2023. 

Per 1 juli 2024 is de Wet betaalbare huur ingegaan. Voor de betaalbaarheid in de bestaande huurvoorraad is dit een positieve ontwikkeling. Ondanks bijvoorbeeld de overgangsmaatregelen voor nieuwbouw lijkt deze wetgeving de investeringsbereidheid van beleggers in de huursector af te laten nemen. In aanloop naar de invoering was al zichtbaar dat het aanbod in de particuliere huursector afnam, met een prijsstijging als gevolg. In 2024 zet deze trend zich voort.

Zie voor de effecten van bovenstaande en andere ontwikkelingen op de Rotterdamse bouwproductie het programma Stedelijke Ontwikkeling.

Ontwikkelingen werklocaties

De Nederlandse economie heeft zich na een milde recessie hersteld en er is sprake van een lichte groei sinds het laatste kwartaal van 2023. Echter, door het hoge renteniveau staan investeringen in commercieel vastgoed onder druk. Ook is sprake van een afname van buitenlandse investeringen, onder andere door de verliezen die in Amerika op met name kantoren zijn geleden. Aangezien nog steeds veel kapitaal beschikbaar is in de markt en bij beleggers de bereidheid is om te investeren, is de verwachting dat de economie zich gedurende 2024 verder zal herstellen.

Kantoren

Landelijk is een stijging van de opname van kantoren te constateren. Dit geldt echter niet voor de grote steden, zoals Rotterdam, die in 2023 nog de grootste toename kenden.

Dit is te verklaren vanuit de ervaring dat bij economisch herstel -in dit geval na de Corona dip- de grote steden het eerst aan de beurt zijn. Anderzijds is na de inhaalvraag het aanbod hier het eerst opgedroogd en valt de opname ook daardoor terug.

Het aanbod in de grote steden is nu stabiel, omdat langzamerhand (de contracten lopen nog door) er wel een krimp in het kantoorgebruik is te signaleren, maar er nog steeds incourante kantoren worden getransformeerd naar woningen.

Gemiddeld nemen de huurprijzen toe en dat biedt meer kansen om nieuwbouw kantoorlocaties te ontwikkelen, omdat de huursprong van bestaande kantoren naar nieuwe kantoren kleiner wordt. Vanwege nieuwe duurzaamheidseisen en de hoge energieprijzen kunnen nieuwe kantoren ook tot lagere beheerkosten leiden.

De langere-termijn-verwachting is dat de trek naar de stad aanhoudt en het aandeel van de grote steden in de totaalvraag naar kantoren hoog blijft. Randvoorwaarde is de verruiming van het aanbod in de meest aantrekkelijke gebieden (met name het gebied rond Centraal Station). Dit zal de dynamiek op de Rotterdamse kantorenmarkt ten goede komen. Hoewel de impact van het thuiswerken nog niet geheel duidelijk is, wordt verwacht dat gebieden met goede ov-bereikbaarheid en een hoog voorzieningenniveau in trek blijven.

Bedrijven

De prijzen van bedrijfsruimten stijgen tot recordhoogtes. In de bedrijfsruimtemarkt ligt de opname zowel op kwartaalbasis als op jaarbasis hoger, vooral gedreven door een toename van grotere (logistieke) opnames. Dit is niet alleen in Rotterdam maar ook in de zuidelijke regio zichtbaar. Aangezien de vraag naar bedrijfsruimten hoog blijft en het aanbod beperkt is, stijgen de huur- en koopprijzen.

Het aanbod van bedrijfsruimte neemt landelijk voor het tweede kwartaal op rij licht toe. Voor Zuid-Holland is echter een daling met 3 procent te zien. Het aanbod van kleine metrages (tot 300 m2)  is groter geworden. Dit valt te verklaren uit de nieuwbouw van onder andere garageboxen, terwijl er volgens de NVM een afnemende vraag is. In Zuid-Holland was die vraag in eerdere jaren juist hoog.

Voor de nabije toekomst leidt het gebrek aan ontwikkelingslocaties tot een beperking van de mobiliteit van bedrijven in de regio en tot een verdere stijging van prijzen van bestaande (courante) bedrijfsruimten.

Daarnaast geldt dat door de hogere rente en bouwkosten en vooral de schaarste aan grond – en op sommige locaties ook het arbeidsmarkttekort – een daling van de investeringen is te verwachten.

Detailhandel

In de winkelmarkt zijn twee tegengestelde bewegingen gaande. Enerzijds neemt het aanbod van winkelruimte toe doordat veel winkeliers in de problemen komen vanwege hoge kosten en omdat winkelketens vestigingen afstoten. Anderzijds stijgt de vraag naar winkelruimte omdat meer winkelpanden beschikbaar komen tegen lagere prijzen.

De vraag naar winkelruimte in het eerste kwartaal van 2024 lag 16% hoger dan in hetzelfde kwartaal van 2023. De hoeveelheid beschikbare winkelruimte is desondanks in een kwartaal tijd met 1% gestegen en ligt 10% hoger dan een jaar geleden.

De opname van winkelruimte in Rotterdam heeft in de afgelopen tijd de landelijke aandacht getrokken. Niet alleen trokken grote winkelketens naar de binnenstad, ook het Zuidplein viel op met de grootste huurtransactie van het eerste kwartaal 2024 (ruim 3.000 m2 voor de New Yorker).

De NVM constateert een tweedeling: het aanbod in de beste locaties wordt schaarser terwijl op andere locaties behoorlijke incentives moeten worden verleend om huurders aan te trekken.

In deze winkelgebieden is een verdere daling van huurprijzen te verwachten voor oudere panden, die daardoor kansrijker worden voor benutting door maatschappelijke en persoonlijke dienstverleners. In de Rotterdamse aanpak voor vitale kerngebieden wordt dit gesteund: gebieden moeten dankzij verschillende bezoekmotieven aantrekkelijker worden. 

Horeca

Hotels profiteren nog steeds van de opleving van het toerisme. Na een sterk herstel van de sector in 2022, blijkt in Rotterdam het aantal overnachtingen inmiddels ruim boven het niveau van voor de covid-pandemie.

Door hotelexpert Horwath wordt Rotterdam gekenschetst als hotelstad in opkomst. Rotterdam is in hun landelijke ranking een plaats gedaald ten opzichte van 2019 en is nu de 3e hotelstad van Nederland.  Rotterdam profiteert van de omslag die het voor de coronacrisis had gemaakt, van een bijna puur zakelijke hotelmarkt naar een aantrekkelijk toeristisch product. Rotterdam scoort onder meer goed op sociaal/cultureel gebied zoals kwaliteitsrestaurants, nachtcultuur en horeca.

Er is in Rotterdam sprake van groei van de horeca. Echter, deze sector blijkt in 2024 ook onder druk te staan en telt meer faillissementen dan gemiddeld door het terugbetalen van de coronasteun.

Resultaten grondexploitatieportefeuille

Financieel resultaat

De projectadministratie bevat de onderhanden grondexploitaties. Het financiële resultaat van deze grondexploitaties is opgebouwd uit de reeds gerealiseerde kosten en opbrengsten en de verwachte nog te maken kosten en opbrengsten (ramingen). Deze realisaties en ramingen worden contant gemaakt. Zo ontstaat voor iedere grondexploitaties de netto contante waarde (NCW).

De NCW gebruikt de gemeente als basis voor de waardering van de grondexploitaties.

Verschillende externe factoren spelen een rol bij het maken van een betrouwbare inschatting van de waardeontwikkeling van de portefeuille. Door de economische ontwikkelingen kan sprake zijn van prijsontwikkelingen. In de grondexploitatie rekent de gemeente daarom met langjarige gemiddelden voor kosten- en opbrengstenstijging en voor renteontwikkelingen. Een verandering van deze langjarige parameters kan grote invloed hebben op de uitkomst van de NCW-berekening. Jaarlijks voert de gemeente een analyse uit om te bepalen of aanpassing van de langjarige parameters nodig is. Op het moment van samenstellen van deze begroting gelden de volgende gegevens (stand jaarrekening 2023):

• Rentepercentage 1,2% (naar rato van vreemd vermogen/totaal vermogen zoals voorgeschreven in de BBV);
• Disconteringsvoet 2% (voorgeschreven in de BBV);
• Kostenstijging 5% voor 2024, 4% voor 2025 en 2% voor 2026 en verder;
• Opbrengstenstijging -3% voor 2024 en 2025, 2% voor 2026, 1% voor de jaren 2027 t/m 2033 en 0% voor 2034 en verder.

De aan de grondexploitaties toe te rekenen rente wordt tot en met 2024 berekend naar rato van vreemd vermogen/totaal vermogen, de zogeheten werkelijke rente. De BBV schrijft voor dat vanaf 2025 niet langer de werkelijke rente wordt gehanteerd, maar de omslagrente. Hierdoor bedraagt de vanaf 2025 aan te grondexploitaties toe te rekenen rente 2,5%. Dit heeft een negatief effect op de resultaatnemingen. Dit effect zal bij de jaarrekening 2024 moeten worden verwerkt. 

Jaarlijks actualiseert de gemeente de begrote posten (ramingen). Eens per jaar, tijdens het jaarrekeningproces, worden alle posten beoordeeld en voorzien van actuele onderbouwingen. Op die manier verantwoordt het College het juiste financiële resultaat in de jaarrekening.

Verdienvermogen

Het verdienvermogen van de totale grondexploitatieportefeuille omvat het saldo van alle grondexploitaties met een positief saldo. Dit is het bedrag dat de gemeente, bij gelijkblijvende uitgangspunten, en daadwerkelijke realisatie gedurende de looptijd van de onderhanden zijnde grondexploitaties gefaseerd conform de BBV-regelgeving als resultaat kan nemen.

Het verdienvermogen tegen netto contante waarde bedraagt ultimo 2023 € 130,6 mln (stand jaarrekening). Tegen eindwaarde bedraagt het verdienvermogen ultimo 2023 € 154,9 mln. Bij het jaarrekeningproces 2024 wordt het verdienvermogen opnieuw berekend en beoordeeld.

Dat sprake is van potentiële winsten komt grotendeels doordat de gemeente verliesnemingen tot 2015 als afwaardering op de boekwaarde verwerkte.

De omvang van het verdienvermogen wordt onder andere bepaald door de uitbreidingslocaties Park Zestienhoven en Nesselande (35%). Maar ook diverse binnenstedelijke locaties leveren een substantiële bijdragen aan het verdienvermogen van de grondexploitatieportefeuille, zoals de ontwikkelingen op Katendrecht, Kop van Zuid, Laurenskwartier en Parkstad (30%).

Omdat binnenstedelijke (her)ontwikkelingen vaak complexer en risicovoller zijn dan de ontwikkeling van uitleggebieden zijn dit wel uitzonderingen. Zo zijn de kosten voor binnenstedelijke verwervingen meestal hoger en is de grond vaker vervuild.

Binnenstedelijke ontwikkelingen zijn voor de ruimtelijke ontwikkeling zeer wenselijk, maar zonder de inzet van eigen middelen doorgaans niet haalbaar als ze traditioneel worden ontwikkeld. Daarom zoekt de gemeente voortdurend naar andere manieren van ontwikkelen, met als kenmerk meer samenwerking met eindgebruikers en investeerders. Het wordt steeds lastiger om nieuwe projecten met een positief plansaldo aan de portefeuille toe te voegen. Daardoor staat het verdienvermogen op de grondexploitaties de komende jaren flink onder druk.

Winstneming

De resultaatnemingen op de grondexploitatieportefeuille bestaan uit drie onderdelen, te weten:

1. Winstnemingen
   1. Tussentijdse winstneming
   2. Winstnemingen bij afsluiten van een grondexploitatie
2. Mutaties op de voorzieningen
3. Verliesnemingen

Ad 1 Winstnemingen

De berekeningswijze voor tussentijdse winstnemingen wordt voorgeschreven door het BBV en is gebaseerd op de financiële voortgang van het project in relatie tot het verwachte (positieve) resultaat. In overleg met de accountant is een berekeningswijze tot stand gekomen die voldoet aan de BBV-vereisten en die tevens recht doet aan het onzekere karakter van de grondexploitaties. Naar mate de resterende looptijd van een grondexploitatie langer is, worden de onzekerheden groter. De voorziene grondopbrengsten kunnen in de toekomst bijvoorbeeld fors tegenvallen. Reeds gerealiseerde winsten worden teruggenomen als de totale winst op basis van de huidige inzichten kleiner is dan de reeds gerealiseerde winst. In de systematiek wordt hier rekening mee gehouden.

Bij het afsluiten van een grondexploitatie met een positief saldo wordt het volledige saldo als resultaat genomen.

Ad 2 Voorziening verliesgevende grondexploitaties

In geval van een negatief NCW-saldo gedurende de looptijd van een project treft de gemeente bij de jaarafsluiting een (verlies)voorziening ter grootte van het negatieve saldo.

Het saldo van een project kan fluctueren gedurende de looptijd. Bij de jaarafsluiting wordt per project bepaald of de benodigde voorziening hoger of lager is dan de bij de vorige jaarrekening getroffen voorziening. Als de benodigde voorziening hoger is, vindt een toevoeging aan de voorziening plaats ter grootte van het verschil. Als de benodigde voorziening lager is, vindt een vrijval plaats ter grootte van het verschil.

Ad 3 Verliesnemingen

Verliesnemingen boekt de gemeente bij het afsluiten van een grondexploitatie met een negatief saldo.

Reserves grondzaken

Rotterdam heeft een groot aantal plannen voor nieuwbouw van woningbouw en werklocaties (bedrijven, kantoren en detailhandel) onderhanden. Het gaat hierbij om initiatieven van de gemeente zelf, maar ook om initiatieven van particulieren.

De gemeente heeft momenteel 79 grondexploitaties in uitvoering (stand jaarrekening 2023: 79 grondexploitaties). Onder andere door marktontwikkelingen kan de planning, het programma en/of de prijs van een grondexploitatie veranderen. Daardoor is van het geraamde saldo van een grondexploitatie niet zeker of dit saldo ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd.

Risico’s op projectniveau

Om de financiële risico’s voor de gemeente te beperken, investeert de gemeente niet voordat een redelijke zekerheid bestaat over de realisatie van het project. Om te voorkomen dat een opeenhoping van financiële risico’s voor de gemeente plaatsvindt, beoordeelt de gemeente elk jaar of ingrepen nodig zijn op eventueel ontstane verliezen op plannen. Waar nodig wordt een (verlies)voorziening getroffen of wordt de reeds getroffen voorziening opgehoogd.

Jaarlijks voert de gemeente voor individuele grondexploitaties een risicoanalyse uit. Aan de hand van deze risicoanalyse wordt bepaald welke risicoreserve in het project nodig is om de project specifieke risico’s op te vangen. Voorbeelden van projectspecifieke risico’s zijn het slagen van een bestemmingsplanprocedure of het risico op bodemvervuiling.

In de Monitor Grondexploitaties geeft het college inzicht in de belangrijkste ontwikkelingen per project. Tot en met 2024 wordt dit inzicht twee keer per jaar verschaft (bij de begroting en de jaarstukken). Vanaf 2025 zal de Monitor Grondexploitaties één keer per jaar worden opgesteld (bij de jaarstukken).

Risico’s op portefeuilleniveau

De projectoverstijgende risico’s (macro-economische effecten, marktrisico’s etc.) worden meegenomen in de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit en daarmee in de berekening van het weerstandsvermogen.

De gemeente beoordeelt periodiek het totale planaanbod in de stad in relatie tot actuele marktanalyses. De resultaten hiervan geven onder meer inzicht in wenselijke en noodzakelijke aanpassingen in de gemeentelijke grondexploitatieportefeuille en in de bijbehorende financiële effecten.

Het doel van portefeuillesturing is financiële risico’s te beperken en kansen tijdig te signaleren. De uitkomsten meldt het college jaarlijks in de MGVR.

In aansluiting op bovengenoemd beleid heeft de gemeente voor de grondexploitatieportefeuille het financiële effect bepaald van risico's die volgen uit de marktanalyse van woon- en werklocaties en van de algemene prijsontwikkelingen. Dit is gedaan aan de hand van een risicoanalyse. Hierbij zijn de omgevingsrisico's vertaald in verschillende scenario's. De benodigde weerstandscapaciteit is berekend en vastgesteld op € 35 mln (stand jaarrekening 2023).